Il giudice amministrativo, nel suo operato, si confronta con una complessa trama di interessi e poteri, la cui valutazione richiede un approccio metodologico rigoroso e una profonda comprensione dei limiti e delle estensioni della propria giurisdizione. La sentenza del Consiglio di Stato, sezione quarta, del 23 novembre 2018, n. 6625, offre un'utile lente attraverso cui analizzare la natura e l'estensione della cognizione del giudice amministrativo, specialmente in contesti caratterizzati da un'elevata discrezionalità amministrativa, come nel caso delle valutazioni di avanzamento degli ufficiali.
I Limiti della Cognizione: La Verifica di Logicità e Razionalità
La massima estrapolata dalla sentenza in esame è chiara: "La cognizione del giudice amministrativo non può che essere limitata ad una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri seguiti dalla Commissione, nel contesto di una valutazione appunto caratterizzata da una elevata discrezionalità". Questo principio sancisce un limite fondamentale all'intervento del giudice. Non si tratta di sostituirsi all'amministrazione nella valutazione di merito, ma di accertare che il percorso logico seguito dalla commissione valutatrice sia coerente e privo di irragionevolezze.
In particolare, nel caso specifico delle promozioni degli ufficiali, il Consiglio di Stato sottolinea che la valutazione è "caratterizzata da una elevata discrezionalità". Questo perché si tratta di valutare ufficiali "dotati di ottimi profili di carriera e le cui qualità sono quindi definibili esclusivamente attraverso sfumatissime analisi di merito implicanti la ponderazione non aritmetica delle complessive caratteristiche". In altre parole, la valutazione non può ridursi a un mero conteggio di titoli o requisiti, ma deve abbracciare una visione olistica delle qualità professionali e personali dell'individuo, una ponderazione che va oltre la semplice stima numerica.
Il giudice, quindi, non entra nel merito delle singole qualità o nella preferenza tra candidati, ma verifica se il processo valutativo adottato dalla commissione sia stato improntato a criteri logici e razionali, escludendo manifestazioni di illogicità, arbitrarietà o sviamento di potere. L'accento è posto sulla "ponderazione non aritmetica delle complessive caratteristiche", evidenziando come la valutazione debba essere qualitativa e sfumata, piuttosto che quantitativa e meccanica.
La Discrezionalità Amministrativa: Un'Area di Autonomia per la Pubblica Amministrazione
La discrezionalità amministrativa rappresenta uno spazio di autonomia decisionale riconosciuto alla pubblica amministrazione, entro il quale essa può scegliere la soluzione più opportuna tra diverse opzioni ugualmente legittime, tenendo conto dell'interesse pubblico e delle circostanze concrete. Nel contesto della valutazione di avanzamento degli ufficiali, questa discrezionalità si manifesta nella possibilità per la commissione di attribuire un peso diverso ai vari elementi considerati, nel valutare le qualità professionali e di carriera, e nel definire il profilo complessivo dell'ufficiale.
Il Consiglio di Stato, ribadendo i principi consolidati, afferma che le valutazioni compiute dalle Commissioni Superiori di Avanzamento sono "caratterizzate da un’amplissima discrezionalità". Ciò deriva dalla natura stessa della valutazione, che mira a individuare gli ufficiali più meritevoli per l'avanzamento, basandosi su "sfumate analisi di merito". Queste analisi non sono semplici calcoli, ma implicano un giudizio complessivo sulle capacità, attitudini e potenzialità dell'ufficiale.
È fondamentale comprendere che la discrezionalità non equivale ad arbitrio. L'amministrazione, pur godendo di un margine di scelta, deve esercitarla nel rispetto dei principi di logicità, razionalità, proporzionalità e imparzialità. Il sindacato del giudice mira proprio a garantire che questa discrezionalità non degeneri in un uso improprio del potere.
Il Sindacato Giurisdizionale: Oltre la Sostituzione, la Verifica di Legittimità
La giurisdizione amministrativa, come delineata dal Codice del Processo Amministrativo (c.p.a.), si articola in diverse forme, tra cui la giurisdizione di legittimità e quella esclusiva. La sentenza in esame si colloca nell'ambito della giurisdizione di legittimità, dove il giudice verifica la conformità dell'azione amministrativa alla legge.
L'articolo 7 del c.p.a. definisce l'ambito della giurisdizione amministrativa, attribuendole la cognizione delle controversie relative agli interessi legittimi, e in specifiche materie, anche ai diritti soggettivi, concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo. La sentenza del TAR Lazio, sez. I-bis, n. 2383 del 14 febbraio 2017, impugnata dal Ministero della Difesa, aveva accolto il ricorso del colonnello Pa., ritenendo che il sistema di promozione degli ufficiali non prevedesse la comparazione tra gli scrutinandi, ma una valutazione in assoluto.
Il Ministero della Difesa, con l'appello, contestava tale sentenza, sostenendo che "il sistema di promozione degli ufficiali non prevede la comparazione tra gli scrutinandi, ma richiede la valutazione in assoluto di ciascuno di essi attraverso l’attribuzione di un punteggio complessivo che ne determina il posizionamento in graduatoria". Inoltre, il Ministero affermava che "tutti gli elementi personali e di servizio, desunti dalla documentazione personale degli scrutinandi, assumono indivisibile rilievo, non essendo possibile scindere uno di essi per conferirvi un profilo decisivo".
Il Consiglio di Stato, nel suo pronunciamento, chiarisce ulteriormente i confini del sindacato giurisdizionale. Non si tratta di ammettere o negare la comparazione tra candidati, ma di verificare se la valutazione complessiva sia stata condotta in modo logico e razionale. L'appello del Ministero, in particolare, lamentava un "error in iudicando" poiché il TAR avrebbe scisso gli elementi valutativi, attribuendo un rilievo decisivo a uno di essi.
La Ponderazione Non Aritmetica e il Ruolo dei Titoli
La sentenza enfatizza la "ponderazione non aritmetica delle complessive caratteristiche". Questo significa che il giudice non può limitarsi a verificare se un determinato titolo o requisito sia stato considerato, ma deve accertare se la sua importanza sia stata adeguatamente ponderata nel contesto generale della valutazione.
Potere amministrativo e discrezionalità
L'appello del Ministero, ad esempio, contestava l'affermazione del TAR secondo cui non vi fosse "alcuna prevalenza del ricorrente rispetto ai chiamati in causa, i quali… erano in possesso di tutti i requisiti per essere sottoposti a valutazione e avevano regolarmente assolto i prescritti periodi di comando". Il Consiglio di Stato, pur riconoscendo la validità dei requisiti posseduti dagli altri ufficiali, ribadisce che la valutazione deve essere complessiva e sfumata.
La legge, infatti, prevede che nella valutazione di avanzamento vengano considerati diversi elementi, tra cui l'anzianità di servizio, i risultati conseguiti nei corsi di formazione, le qualità professionali, le attitudini al comando e le qualità morali e di carattere. L'art. 1058, comma 6, del d.lgs. n. 66 del 2010 (Codice dell'ordinamento militare) elenca gli elementi che devono essere valutati dalla Commissione di avanzamento. Questi includono, tra gli altri: "a) l'anzianità di servizio; b) i risultati conseguiti nei corsi di formazione, aggiornamento, perfezionamento e addestramento; c) le qualità professionali, le attitudini al comando e le qualità morali e di carattere; d) i titoli di studio, le abilitazioni e le specializzazioni; e) le decorazioni e le ricompense; f) le benemerenze; g) i giudizi espressi nelle precedenti valutazioni; h) la condotta".
La sentenza del Consiglio di Stato, quindi, non nega l'importanza dei titoli e dei requisiti, ma li inserisce in un quadro valutativo più ampio, dove la "ponderazione non aritmetica" delle caratteristiche complessive è essenziale. Le decorazioni e le onorificenze, pur rilevanti, non possono essere "sottolineate oltre misura", specialmente se attribuite "anche per ragioni di cortesia istituzionale".
L'Evoluzione del Processo Amministrativo: Verso una Tutela Più Effettiva
Il Codice del Processo Amministrativo (c.p.a.), introdotto con il d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, ha rappresentato un importante passo avanti verso una maggiore effettività della tutela giurisdizionale nel settore amministrativo. L'intento del legislatore era quello di superare la tradizionale centralità dell'azione di annullamento e di prevedere strumenti più idonei a soddisfare le esigenze di tutela del privato.
Il c.p.a. ha ampliato il catalogo delle azioni esperibili dal privato, introducendo, accanto all'azione di annullamento, l'azione di condanna (art. 30), l'azione avverso il silenzio (art. 31), l'azione di accertamento della nullità (art. 31) e, in determinate circostanze, l'azione di adempimento (art. 34). Questo ampliamento mira a garantire una tutela più completa e soddisfacente, consentendo al giudice non solo di annullare atti illegittimi, ma anche di condannare l'amministrazione al risarcimento del danno, all'adozione di provvedimenti dovuti o al rilascio di documenti.
La giurisdizione amministrativa, pur mantenendo la sua specificità, si è così avvicinata a un modello di giustizia più simile a quello ordinario, dove la tutela dei diritti e degli interessi legittimi avviene attraverso una gamma più ampia di strumenti processuali. L'art. 34 del c.p.a., in particolare, disciplina le sentenze di merito, prevedendo che il giudice, quando accoglie il ricorso, possa disporre il rilascio del provvedimento richiesto o ordinare all'amministrazione di adottare le misure necessarie per conformarsi alla decisione.
L'Importanza del Giusto Processo e della Ragionevole Durata
I principi del giusto processo e della ragionevole durata del processo, sanciti dall'art. 111 della Costituzione e recepiti nel c.p.a., guidano l'operato del giudice amministrativo. L'obiettivo è quello di garantire una tutela effettiva e tempestiva, evitando ritardi eccessivi che potrebbero vanificare l'utilità della decisione giudiziaria.
Il Consiglio di Stato, nell'affrontare il caso in esame, dimostra l'applicazione di questi principi, pronunciandosi in tempi ragionevoli e offrendo una motivazione chiara e articolata. La sentenza ribadisce la necessità di una "generale verifica della logicità e razionalità dei criteri seguiti dalla Commissione", un approccio che, pur nel rispetto della discrezionalità amministrativa, assicura che le decisioni siano fondate su basi razionali e non su mere valutazioni arbitrarie.
In conclusione, la cognizione del giudice amministrativo, pur non potendo sostituirsi all'amministrazione nella valutazione di merito, si estende alla verifica della logicità, razionalità e proporzionalità dell'azione amministrativa. Nel contesto di valutazioni discrezionali, il giudice opera un controllo di legittimità sull'esercizio del potere, assicurando che esso sia esercitato nel rispetto dei principi fondamentali dell'ordinamento giuridico e garantendo una tutela effettiva agli interessi dei cittadini.
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