L'integrazione scolastica degli alunni con disabilità rappresenta un pilastro fondamentale del sistema educativo italiano, un diritto sancito dalla Costituzione e rafforzato da una complessa rete di normative. Al centro di questo sistema, in particolare per quanto concerne la determinazione del numero di ore di sostegno didattico, si colloca il Gruppo di Lavoro Operativo per l'Inclusione (GLO). La "proposta" formulata da questo organismo, riguardo alle esigenze di sostegno di ciascun alunno con disabilità, ha acquisito negli anni un peso sempre maggiore, culminando in pronunce giurisprudenziali che ne hanno definito la natura vincolante per l'amministrazione scolastica.
Il Ruolo Fondamentale del GLO nella Determinazione delle Ore di Sostegno
Il Gruppo di Lavoro Operativo (GLO) è un team composto da figure professionali scolastiche e da esperti con competenze medico-psichiatriche, la cui funzione primaria è quella di valutare le effettive esigenze degli alunni con disabilità. La sua istituzione, prevista dall'art. 9, comma 10, del D.Lgs. 66/2017 (recante "Norme per la promozione dell'inclusione scolastica degli studenti con disabilità"), rappresenta un passaggio cruciale nel processo di definizione del Piano Educativo Individualizzato (PEI).
Nello specifico, l'art. 7, comma 2, lettera d) del D.Lgs. 66/2017 attribuisce al GLO il compito di elaborare e approvare il PEI, "esplicitando le modalità di sostegno didattico, compresa la proposta del numero di ore di sostegno alla classe". Questa "proposta" non è una mera indicazione facoltativa, ma assume un ruolo centrale nel determinare l'allocazione delle risorse necessarie a garantire il diritto allo studio dell'alunno con disabilità.
La Natura Vincolante della Proposta del GLO: Sentenze Determinanti
Il dibattito sul peso effettivo della "proposta" del GLO è stato definitivamente chiarito da una serie di pronunce giurisprudenziali di primaria importanza. La sentenza del Consiglio di Stato n. 1477 del 23 marzo 2017 ha rappresentato un punto di svolta, affermando con forza il principio che "le posizioni degli alunni disabili devono prevalere sulle esigenze di natura finanziaria". Questa sentenza ha sottolineato come il GLO sia l'unico organo in grado di valutare le reali necessità degli alunni, grazie alla sua composizione multidisciplinare.
Successivamente, la sentenza della Corte Suprema di Cassazione (Sezioni Unite Civili) n. 25101 dell’8 ottobre 2019 ha recepito integralmente le argomentazioni del Consiglio di Stato, consolidando l'orientamento giurisprudenziale. Queste sentenze hanno stabilito che la "proposta" del numero di ore di sostegno da parte del GLO vincola l'amministrazione scolastica a fornire esattamente la copertura richiesta. Le autorità superiori, come il dirigente scolastico o la direzione regionale, non possiedono competenze mediche o didattiche specifiche per rivedere nel merito le esigenze degli alunni e, pertanto, non possono esercitare un "potere riduttivo di merito", ovvero ridurre le ore assegnate.
Il fondamento di questa posizione risiede nel fatto che nessuna disposizione normativa ha attribuito agli Uffici Scolastici il potere di riesaminare nel merito quanto proposto dal GLO. L'art. 4 del D.P.C.M. 153/2023, che disciplina le modalità di assegnazione delle misure di sostegno, ribadisce che la "proposta del numero di ore di sostegno alla classe" deve fare riferimento "in modo esclusivo, alle esigenze dell’alunno/a con disabilità titolare del PEI".
Quadro Legislativo e Evoluzione Normativa
La normativa che regola le ore di sostegno è il risultato di un'evoluzione legislativa complessa, spesso caratterizzata dalla coesistenza di disposizioni volte a tutelare i diritti degli alunni con disabilità e quelle orientate al contenimento della spesa pubblica.
D.Lgs. 66/2017 e Successive Modifiche
Il D.Lgs. 13 aprile 2017, n. 66, nella sua versione riveduta e corretta dal D.Lgs. n. 96 del 7 agosto 2019, costituisce il quadro normativo di riferimento attuale. Come già accennato, esso definisce il ruolo del GLO nell'elaborazione del PEI e nella formulazione della proposta relativa alle ore di sostegno.
È importante notare che la sentenza del Consiglio di Stato del 2017 è antecedente all'emanazione del D.Lgs. 66/2017. Tuttavia, il principio affermato dal Supremo Tribunale Amministrativo era già presente in normative precedenti, come il decreto legge n. 78 del 2010 (convertito nella legge n. 122), il cui art. 10, comma 5, stabiliva un principio analogo riguardo alla prevalenza delle esigenze degli alunni. Sebbene questo specifico comma sia stato abrogato dal D.Lgs. 66/2017, il contenuto normativo fondamentale è rimasto sostanzialmente invariato, confermando l'attualità e la validità delle pronunce giurisprudenziali.
La Legge 104/1992 e i Principi Costituzionali
La legge quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone con disabilità, la L. 5 febbraio 1992, n. 104, rappresenta il pilastro normativo per la tutela dei diritti degli alunni con disabilità. Il suo art. 3, comma 1, distingue tra condizione di disabilità e condizione di disabilità grave.
- Disabilità (art. 3, comma 1): Si configura quando una minorazione fisica, psichica o sensoriale causa problemi di apprendimento, integrazione e relazione, con difficoltà a lavorare e rischio di emarginazione. In questo caso, la legge prevede, in linea generale, l'assegnazione di un quantitativo di ore di sostegno che corrisponde a un quarto dell'orario scolastico di un insegnante specializzato.
- Disabilità grave (art. 3, comma 3): Si configura quando la minorazione, singola o plurima, ha ridotto l'autonomia personale in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale. In questa ipotesi, l'intervento assistenziale assume una connotazione di gravità.
La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 80 dell'22 febbraio 2010, ha sancito un principio fondamentale: "ad un maggiore livello di disabilità deve corrispondere un maggior grado di assistenza, al fine di consentire al disabile di superare il suo svantaggio e di porlo in condizione di parità con gli altri". Questa pronuncia ha dichiarato l'illegittimità costituzionale di norme che limitavano l'assistenza in base a criteri finanziari, ribadendo che il diritto all'istruzione e all'integrazione degli alunni con disabilità è un diritto fondamentale e incomprimibile.
La Determinazione delle Ore: Un Processo Complesso
Storicamente, la determinazione del numero di ore di sostegno è stata legata a meccanismi che variavano nel tempo. Dal rapporto di un posto di sostegno ogni 4 alunni con handicap (legge n. 270/1982), si è passati a criteri statistici (legge n. 449/1997) per poi tornare a una valutazione caso per caso, pur con l'intervento dei direttori degli USR (legge n. 289/2002).
L'attuale quadro normativo, rafforzato dalle pronunce giurisprudenziali, converge verso la centralità del GLO e la prevalenza delle esigenze dell'alunno sulle considerazioni di natura finanziaria. La legge n. 107/2015 (art. 1, c. 75) ha continuato a definire l'organico dei posti di sostegno nei limiti previsti da altre disposizioni, ma sempre ferma restando la possibilità di istituire posti in deroga.
Modalità Operative e Implicazioni Pratiche
La corretta applicazione dei principi normativi e giurisprudenziali richiede una procedura chiara e rigorosa.
La Procedura di Assegnazione delle Ore
- Accertamento della Disabilità: La prima fase consiste nell'accertamento della condizione di disabilità, effettuato da apposite Commissioni mediche presso le Aziende Sanitarie Locali, integrate con un medico INPS. Questo accertamento deve verificare l'eventuale sussistenza delle condizioni di "gravità" secondo quanto specificato dalla L. 104/1992.
- Elaborazione del PEI e Proposta del GLO: Il GLO, sulla base dell'accertamento della disabilità e del profilo di funzionamento, elabora il PEI, formulando la "proposta" del numero di ore di sostegno necessarie per l'alunno. Tale proposta deve essere redatta entro giugno, in vista dell'anno scolastico successivo.
- Somma delle Ore e Richiesta all'USR: Il dirigente scolastico, dopo aver acquisito le proposte formulate dai GLO per tutti gli alunni con disabilità della scuola, deve sommare le ore richieste e inoltrare una richiesta di assegnazione all'Ufficio Scolastico Regionale (USR).
- Assegnazione da parte dell'USR: Gli USR hanno il compito di attribuire agli istituti scolastici il numero di insegnanti di sostegno necessari a coprire tutte le ore proposte dal GLO. È prevista la possibilità di esercitare un potere meramente correttivo, basato su riscontri oggettivi (errori materiali, mancata iscrizione di alunni, ecc.), ma non un potere di revisione nel merito delle esigenze didattiche.
- Copertura Oraria: In caso di ritardi o inadempienze da parte dell'USR, il dirigente scolastico è tenuto a gestire la situazione redistribuendo provvisoriamente le ore disponibili, in attesa che le risorse necessarie vengano rese disponibili.
L'amministratore di sostegno: cosa può fare e come si nomina
La Gestione della Spesa Pubblica e i Diritti Fondamentali
Il contrasto tra le esigenze di contenimento della spesa pubblica e la tutela dei diritti fondamentali degli alunni con disabilità è una costante nel dibattito. Tuttavia, la giurisprudenza è chiara nel ribadire che i diritti incomprimibili dei disabili devono incidere sul bilancio, e non viceversa. L'eventuale carenza di organico o di risorse finanziarie non può giustificare la mancata assegnazione delle ore di sostegno necessarie.
In questo senso, le sentenze del TAR Campania (ad es. n. 745 del 2023) hanno ribadito che il diritto all'insegnante di sostegno è "non finanziariamente condizionato". La sua mancata assegnazione a copertura integrale dei fabbisogni non può essere fondata sulla carenza di organico o sulla mancanza di risorse, poiché è normativamente garantita la possibilità di assumere insegnanti di sostegno con contratti a tempo determinato, anche in deroga ai rapporti alunni-docenti ordinari.
Sfide e Prospettive Future
Nonostante i progressi normativi e giurisprudenziali, permangono sfide significative. La frammentazione e la complessità della normativa rendono talvolta difficile la sua applicazione. La transizione verso nuovi modelli di valutazione e redazione del PEI, come previsto dal D.Lgs. 66/2017 e dal Decreto Interministeriale 182/2020, richiede un costante aggiornamento e una chiara comunicazione tra le istituzioni e le famiglie.
La circolare ministeriale n. 3330 del 13 ottobre 2022 ha ribadito l'efficacia del decreto interministeriale n. 182/2020 e dei relativi allegati, confermando l'impegno del Ministero dell'Istruzione a garantire l'applicazione delle norme sull'inclusione scolastica.
In conclusione, il quadro normativo e giurisprudenziale attuale pone la "proposta" del GLO al centro del processo di assegnazione delle ore di sostegno. Le pronunce del Consiglio di Stato e della Cassazione hanno rafforzato il ruolo di questo organismo, garantendo che le esigenze degli alunni con disabilità siano prioritarie rispetto alle considerazioni finanziarie. La piena attuazione di questi principi richiede un impegno congiunto da parte di tutte le componenti del sistema scolastico, al fine di assicurare un'inclusione scolastica efficace e di qualità per ogni alunno.
tags: #disabilita #intellettiva #media #quante #ore #di